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主题: [转帖]滨海新区开发开放的几个重大问题探讨

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[转帖]滨海新区开发开放的几个重大问题探讨

EIC

头衔: 海归中将
声望: 讲师

加入时间: 2005/08/04
文章: 1255

海归分: 421989

标题: [转帖]滨海新区开发开放的几个重大问题探讨 (988 reads) 时间: 2006-7-14 周五, 11:06

作者：EIC 在海归商务发贴, 来自【海归网】 http://www.haiguinet.com

发表日期：2006年7月5日作者：陈耀【编辑录入：大航】

　　编者按：温家宝总理在今年的《政府工作报告》中提出，要推进滨海新区的开发开放。5月底，国务院发布《国务院关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》，并将滨海新区确定为国家综合改革试验区。一些重大政策措施可以在滨海新区先行先试。在改革进入攻坚阶段，其意义不言而喻。改革的探索不是天津滨海新区甚至天津市自己的事情，它是一个国家战略，需要集中各方的智慧。为此，我们组织几篇稿件进行探讨，以期提供一个视角，或者抛砖引玉，引起更多的讨论。

　　陈耀,经济学博士，中国社会科学院工业经济研究所研究员、教授、博士生导师；中国区域经济学会常务理事、副秘书长；中国社科院西部发展研究中心副主任、秘书长。享受国务院颁发的政府津贴。主要从事产业布局与区域发展领域研究。

　　今年五月底，《国务院关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》（国发〔2006〕20号）向公众发布，这是滨海新区开发开放纳入国家“十一五”规划之后的一个进一步指导实施的纲领性文件。根据国务院20号文件对滨海新区的功能定位和任务要求，结合我国区域发展的宏观背景及滨海新区的发展实际，笔者提出几个值得深入探讨的问题，以期抛砖引玉，为新时期新阶段的国家战略提供科学基础和实施策略。

　　一、如何认识滨海新区开发开放的国家战略性质

　　十一五规划纲要在“促进区域协调发展”篇中指出：“继续发挥经济特区、上海浦东新区的作用，推进天津滨海新区开发开放，支持海峡西岸和其他台商投资相对集中地区的经济发展，带动区域经济发展”。“天津滨海新区”被首次写入国家中长期规划。为进一步落实这项规划，国务院专门出台20号文件，并明确强调：“推进天津滨海新区的开发开放，是在新世纪新阶段，党中央、国务院从我国经济社会发展全局出发做出的重要战略部署。”可以说，国发20号文件的出台，标志着国家推进滨海新区开发开放战略的正式启动和实施。
　　现在很多人疑惑，近年来国家在沿海地区率先发展之后，相继提出了西部开发、东北振兴、中部崛起等战略，最近又提出天津滨海新区开发开放，它们之间是什么关系？在目标和功能上有何区别？因此，有必要首先对滨海新区的国家战略性质展开讨论。
　　1. 从战略层级上，滨海新区开发开放应属于国家的“次区域战略”
　　我国幅员广阔，地区发展很不平衡，因而从新中国成立后，国家就十分重视缩小区域之间的发展差距。在区域划分上，从“一五”计划开始，我们很长时期一直使用沿海与内地的“两分法”；到“七五”计划以后，采用了东部、中部、西部三大经济地带的“三分法”；直到“十一五”规划，区域划分进一步细化，实行了“四大板块”的划分法，提出了“坚持实施推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略”。所以，从区域层次上看，“四大板块”战略是国家区域发展战略的最高层次，它们覆盖了全国960万平方公里的国土面积和13亿人口，致力于实现各地区的协调发展和共同繁荣，是一个全面完整的区域发展战略。
　　但在“四大板块”内部，区域发展的不平衡性依然存在。在东部沿海发达地区，我国改革开放由南向北逐步推进，南北发展呈现明显差异。上个世纪80年代，地处南部沿海的珠江三角洲地区在深圳特区开发开放的带动下迅猛崛起；90年代，以浦东开发开放为龙头，带动地处中部沿海的长江三角洲地区快速发展。珠三角、长三角已跃升为中国经济最活跃的两大城市经济圈，相比之下，地处北部沿海的环渤海地区发展较为缓慢，经济水平相对较低。
　　我们以京津冀地区与两大经济圈的发展差距比较，据2005年统计计算，京津冀地区人均经济总量（GDP）分别相当于长三角、珠三角地区的69.8%和88.7%，经济密度（每平方公里创造的GDP）分别相当于长三角、珠三角地区的45.6%和82.6%；市场化和国际化程度也相对较低。特别是天津，过去是我国北方的工业重镇（南有上海，北有天津），现在的经济总量不仅远远落后于上海、北京两个直辖市（2005年天津的GDP为3664亿元，仅分别相当于上海和北京的40.1%和53.8%），而且也低于广州和深圳两个非直辖市（差距分别为1452亿元和1263亿元）。
　　在这种背景下，党中央、国务院提出天津滨海新区开发开放战略，重要的指导思想和目的在于期望滨海新区“在带动天津发展、推进京津冀和环渤海区域经济振兴、促进东中西互动和全国经济协调发展中发挥更大的作用”（国发20号文）。如果我们将“四大板块”战略作为国家第一层级的区域发展战略，那么，我认为，把“天津滨海新区开发开放战略”作为国家的次级区域性战略比较合适。浦东新区、深圳特区都可以看作是国家的次区域战略。因为这些都是在国家的“沿海地区率先发展战略”层级以下的开发开放重点区域，它们除了有自身发展的特殊作用外，都要服从于国家对沿海地区率先发展所提出的总体要求。
　　2. 从功能性质上，滨海新区开发开放应属于国家的“增长极战略”
　　“增长极”概念最先由法国著名经济学家弗朗索瓦·佩鲁（Francois Perroux）于上个世纪50年代提出。佩鲁认为，“增长并非同时出现在所有的地方；它以不同的强度首先出现于一些增长点或增长极上，然后通过不同的渠道向外扩散，并对整个经济产生不同的终极影响。”遵循这种思想，依托中心城市或工业基地，选择主导产业和推进性企业重点培育，形成增长极，进而通过产业关联、地区联系，向外扩散，带动周边区域经济发展，这就是所谓“增长极战略”。它已成为许多发展中国家或后发地区制定经济发展战略的重要指导。
　　按照国家对天津滨海新区的功能定位，它将“依托京津冀、服务环渤海、辐射‘三北’、面向东北亚，努力建设成为我国北方对外开放的门户、高水平的现代制造业和研发转化基地、北方国际航运中心和国际物流中心，逐步成为经济繁荣、社会和谐、环境优美的宜居生态型新城区。”此外，滨海新区还要“以建立综合配套改革试验区为契机，探索新的区域发展模式，为全国发展改革提供经验和示范”。所以，从功能作用上看，滨海新区要承担的重任和要扮演的角色，是多重的。但是，最核心的功能可以归结为“增长极”。它包含两个方面的基本要素特征：一方面是建设功能配套、实力强大的经济中心。具体概括为“一个门户”（国际要素资本进入中国北方和北方走向世界的通道）、“一个基地”（实际包含了现代制造业基地和高新技术产业化基地）、“一个中心”（国际航运和国际物流应该看作是一个中心）。另一方面是发挥对区域经济的辐射带动作用。其辐射带动的范围由内而外，由近及远，依次有5个圈层：天津、京津冀、环渤海地区、“三北地区”（东北、华北、西北）、中西部地区。因此，可以说，滨海新区的开发开放，是继深圳经济特区、浦东新区之后，国家实施的又一个“增长极战略”，旨在形成中国沿海地区发展的“第三极”。
　　当然，依据滨海新区情况，人们会产生一些担忧。其一是滨海新区如何承担起国家赋予的重任，特别是对天津以外各个圈层区域的辐射带动能力；其二是在相当长一段时期，滨海新区占支配地位的将不是“扩散效应”，而是“极化效应”。如果这个判断成立，那么，天津滨海新区的毗邻地区不仅难以得到来自新区的经济辐射，而且大量要素资源（包括资金、人才和高素质劳动力、紧缺能源原材料、以及优质企业资产等）可能由于新区出现的“虹吸效应”而被抽走，使得本地发展陷入“灯下黑”的境地。

　　二、滨海新区进一步加快发展面临的难点和挑战

　　滨海新区位于天津东部临海地区，规划面积2270平方公里。从交通区位、自然资源、工业基础和开放体制等多方面看，具有较独特的发展优势。如，拥有跻身世界20强的深水大港，是华北、西北地区通向世界各地最便捷的出海口；拥有1199平方公里可供开发建设的荒地、滩涂和少量低产农田；渤海海域已探明石油地质储量32亿吨、天然气近2000亿立方米；是我国重要的石油开采与加工基地，电子信息业名列全国前茅，海洋化工历史悠久，石油套管产量跻身世界四强；拥有国家级开发区、保税区、海洋高新区、出口加工区等一批对外开放程度高的功能经济区。“经过十多年的开发建设，天津滨海新区已经具备了进一步加快发展的条件和基础”（国发20号文）。
　　但同时也要清醒地意识到，滨海新区的进一步加快发展也面临着不少的困难和严峻挑战。从初步的分析看，这些难点和挑战主要有以下5个方面。
　　1. “加快发展”的步伐要受到“抑制过热”的宏观形势影响
　　滨海新区开发开放与深圳特区、浦东新区一样，都是国家选择沿海一个特定区域，实行“先走一步”的特殊政策和制度安排，以期获得不同其它地区的发展速度并积累相关经验。但是，它们的不同点在哪里？除了提出的时代、开发开放内涵、政策目标和手段、优惠程度等等的差异外，我认为，最需要关注的是滨海新区开发开放战略实施的宏观背景与时机。
　　从宏观背景看，无论是上个世纪80年代的深圳特区，还是90年代浦东新区，当时全国的开发开放总体上程度不高，各项改革尚处于“摸着石头过河”的试验阶段，经济发展以追求速度为主，因而“深圳速度”、“浦东效率”成为各地区效法的楷模。随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立，加入世贸组织及融入经济全球化步伐加快，特别是国民经济保持20多年的快速增长，在世界经济中的地位不断提高；与此同时，国内资源与环境面临的压力也不断增大。在总结发展经验和教训基础上，中央提出了科学发展观的发展理念，要求在新的历史时期，切实转变增长方式，提高自主创新能力，走新型工业化道路。在这种背景下，滨海新区“进一步加快发展”靠什么？它需要彻底摆脱以往高投入、高消耗、高污染的传统发展模式，并为全国探索出一条新的区域发展模式。
滨海新区战略实施的时机与以往也有很大不同。上个世纪80年代初，中国改革开放刚刚起步，设立深圳等经济特区为处于低迷的经济注入了强大活力；90年代初经历政治风波后，我国对外关系受影响，国民经济调整处于低谷，这时“浦东新区开发开放”战略的提出和邓小平的南方讲话，掀起了国内新一轮的大发展热潮。可以说，前两个战略提出的时机均为经济形势处于经济周期的谷底，从而使供给型的战略很好地适应了当时发展的需求。而目前开始的滨海新区战略，正值我国经济进入新一轮增长的上升期，一些行业开始出现产能过剩，特别是最近一个时期，全国城镇固定资产投资增长趋猛，存在“投资反弹”或“经济过热”的担忧，某些紧缩性调控政策开始出台。在这种形势下，滨海新区的投资项目可能会按照“区别对待，有保有压”的方针而“开绿灯”，但为保证国家宏观调控的效力，其“加快发展”的要求也不得不受到一定程度的抑制。
　　2. 综合配套改革试验能否成为滨海新区加快发展的动力机制
　　国家次区域战略与国家的大区域发展战略最大的区别之一，在于后者往往需要国家财政拿出资金对特定区域的发展提供援助，以及在重大项目布局上向这些区域倾斜，而像深圳、浦东、滨海新区，则主要通过重大改革的先行先试和财税、金融等政策的区域差异化，依靠改革政策释放出的能量，推动这些地区的快速发展。国家已批准滨海新区为全国综合配套改革试验区，主要内容包括：金融改革和创新、土地管理改革、设立天津东疆保税港区和一定的财政税收政策扶持。这里的问题是，随着我国市场化程度和国际化程度的逐步加深，总体上体制改革和政策优惠所产生的效应也在逐步递减，在新的形势下，对滨海新区的这些综合配套改革究竟能够释放出多大的能量？能否真正成为滨海新区加快发展的驱动力？
　　从近期的四个方面配套改革试验看，“含金量”最高的应当是金融改革和创新。允许滨海新区本着科学、审慎、风险可控的原则，在产业投资基金、创业风险投资、金融业综合经营、多种所有制金融企业、外汇管理政策、离岸金融业务等方面进行改革试验。据了解，滨海新区内设立的渤海银行已投入运营，首期规模达200亿元的渤海产业基金已获批准，全国第一家社区银行也将在年内成立，旨在为社区中小企业和民营企业解决融资难题进行试点。这些举措无疑对滨海新区发展增添了更宽、更有利的投融资渠道。根据滨海新区“十一五”发展目标，初步测算，未来五年需要建设的项目累计投资在5000亿元，保持这样大的投资力度，显然必须通过多种途径筹措资金。但是，鉴于四大国有商业银行仍将在存贷款业务上占据绝对垄断地位，间接融资方面先行试点对经济的实际影响力应该很有限。如果将来能在滨海新区也设立一个证券交易所，其作用和影响将会更突出。
　　土地管理政策对区域发展的关系最直接，且越来越重要。在此方面的改革，如果能够增加地方政府对土地供应的调控力，将会使滨海新区在发展中减少对土地指标严控的担忧。目前滨海新区可利用土地面积为1100平方公里，但是还有部分土地(如占到15%的湿地)将被禁止或限制开发，因此，实际可利用土地仅为500多平方公里。另外，在财税政策支持上，规定对滨海新区所辖规定范围内、符合条件的高新技术企业，减按15%的税率征收企业所得税。事实上，这样的优惠政策早已在经济特区、浦东新区、国家级各类开发区以及广大西部地区实行，基本上成为普惠政策。目前的讨论主要集中于是否尽快实行内外资税率的并轨，以形成内外资企业的公平竞争环境，而对高新技术企业应该考虑的是在其发展的不同阶段给予应有的支持，如在产业化初期可以实行更低的税率甚至免除所得税。
　　3. 结构优化的方向在于促使服务业发展与制造业相适应
　　经过十年不懈努力，滨海新区的生产总值由1994年的112.4亿元上升到2005年的1608亿元，增长13.3倍，年平均增长率达到20.6%。昔日的荒滩如今已初步建成了以外向型为主的现代制造业基地，形成了电子通讯、石油开采与加工、海洋化工、现代冶金、机械制造、生物制药、食品加工等七大主导产业。然而，分析滨海新区的产业结构发现，以工业为主体的第二产业在经济中的比重过高，形成“孤军突起”的畸形格局。
　　据2005年统计，滨海新区生产总值中的三次产业构成分别为0.48：68.48：31.04，而浦东新区的产业构成分别为0.29：50.78：48.93。上海在建设国际化大都市和“四大中心”（国际金融、贸易、经济和航运）中，很早就注意到现代服务业的重要作用，在产业结构上提出了“三、二、一”的目标。最近5年间，上海的第三产业平均增长速度为14%，在GDP中的比重年均递增1.7个百分点，开始形成三产与二产共同推动经济增长的局面。未来的滨海新区要重视产业结构的调整和优化，加快发展现代服务业，尤其是现代生产性服务业，如金融保险、现代物流、信息咨询、中介服务、工业设计和创意产业等，否则，服务业发展的滞后不仅会造成新区就业的压力，而且制造业发展水平也难以提升。
　　4. 理顺内部管理体制是新区战略成功的重要保障
　　滨海新区包含三个功能区（天津港、开发区、保税区全部）、三个行政区（塘沽区、汉沽区、大港区城区部分）和海河下游冶金工业区（东丽区无瑕街、津南区葛沽镇），2005年常住人口为140万人。目前，大家感到，滨海新区开发开放的最大障碍就是条块分割，新区管委会属市政府派出机构，仅具有规划、协调和部分管理职能。这种体制必然导致区内资源的分散低效使用和重复建设，增大条块之间的协调成本，以及各区块争资金、争项目、挖人才的无序状态，显然它难以适应新时期滨海新区开发开放的需要。
　　按照中央的要求，滨海新区也要“推进管理创新，建立统一、协调、精简、高效、廉洁的管理体制”。对于面积达2270平方公里、全国最大的城市新区而言（浦东新区的面积仅为523平方公里），建立一个什么样的管理体制，如何“统一”？是实施新区战略必须研究解决的重要问题。是维持现有体制，适当加大管委会职权，还是考虑新设立一级政府？前者可以实现机构精简，但协调统一难度大；后者可以实现统一，但作为一级政府“麻雀虽小，五脏俱全”，机构必然要比现在庞大很多，而且由于行政级别的设定（如形成“市中市”），还可能增加新区政府与市政府之间的新摩擦。建议尽快对管理体制问题作专题研究和决定。
　　5. 协调与毗邻地区的关系，强化京津冀区域合作
　　从外部关系看，天津滨海新区与毗邻的北京、河北以及环渤海地区的省市之间，加强协调与合作，具有重要的意义，特别是，处理好与北京的关系，形成京津互利双赢的格局，是滨海新区能否履行中央赋予的重任的至关重要的一环。由于北京是国家的政治文化中心，其经济、科技实力也大大强于天津，毗邻地区有这样的强磁铁存在，对于滨海新区要吸引各种要素资源无疑会面临巨大的挑战。从根本上，要努力创造更具吸引力的环境和条件，用好用足国家赋予的各项改革政策，尽快缩小京津之间的发展差异。同时，要积极主动与北京开展在人才、技术、金融、产业、基础设施、生态环境等领域的交流与合作，共同推动京津冀经济一体化进程。我们相信，在国家实施滨海新区开发开放战略带动下，京津冀区域必将会成长为一个世界级的现代化城市群。

作者：EIC 在海归商务发贴, 来自【海归网】 http://www.haiguinet.com

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